Особенности коллективной секьюритизации в Европейском союзе (На примере динамики Общей политики безопасности и обороны ЕС)

Полный текст

ВВЕДЕНИЕ

Вопросы безопасности и обороны – ключевые в текущей повестке дня в Европейском союзе на различных уровнях. Это связано с геополитическими вызовами, с которыми он сталкивается, что побуждает страны ЕС к поиску новых форм эффективного взаимодействия. В связи с этим активно трансформируется Общая политика безопасности и обороны (ОПБО) Европейского союза. Формальным началом ее изменений стало принятие в 2016 г. Глобальной стратегии безопасности (ГСБ) “Общее ви́дение, единый подход: сильная Европа”. В предисловии Ф. Могерини, занимавшая в то время пост Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности, заявила о том, что угрозы, с которыми сталкивается Европейский союз, имеют экзистенциальный характер [ист. 1].

Глобальная стратегия изменила подход ЕС к вопросам безопасности и обороны. Появились новые формы институционального взаимодействия, стали реализовываться проекты (например, Постоянное структурированное сотрудничество по вопросам безопасности и обороны, Permanent Structured Cooperation, PESCO), усилилась военная интеграция государств – членов ЕС, в 2022 г. был принят Стратегический компас по вопросам безопасности обороны (A Strategic Compass for Security and Deffence, далее – Стратегический компас).

Однако рассматривать сферу безопасности ЕС необходимо с учетом фактора НАТО. Например, Ю.В. Никуличев отмечает, что позиция США и в целом атлантизм во внешней политике европейских стран и другие эндо- и экзогенные факторы способны негативно повлиять на развитие PESCO [1]. Тем не менее этот проект рассчитан прежде всего на усиление европейской части НАТО. Н.К. Арбатова рассматривает его в качестве вклада ЕС в коллективную оборону [2]. Соответствие PESCO приоритетам альянса находит и А.А. Алешин, сравнивая проекты Постоянного структурированного сотрудничества с программами НАТО High Visibility Projects [3]. При этом отмечаются противоречия, в первую очередь связанные с политико-экономическими вопросами: сильный и автономный военно-промышленный комплекс (ВПК) ЕС может составить конкуренцию американскому, значительно потеснив его на европейском рынке.

Между тем существующие тенденции свидетельствуют о значительном продвижении Евросоюза к стратегической автономии. Как отмечает Н.К. Арбатова, она возможна при изменении подходов ЕС к защите собственной территории и кризисном урегулировании [2, c. 50]. И это уже происходит. ЕС стремится, с одной стороны, участвовать в разрешении кризисов за своими пределами, развертывая миссии и поддерживая, в том числе и финансово, страны-партнеры, с другой – укреплять собственные возможности, осуществляя совместные проекты в оборонной сфере. Было бы упрощением считать военную интеграцию государств – членов ЕС незначительной и зависящей только от НАТО. Представляется, что совокупный оборонный потенциал Евросоюза может иметь значительное влияние в геополитическом противостоянии как на региональном, так и на глобальном уровне. Это, в частности, следует из анализа реакций Брюсселя на угрозы и развития в этой связи ОПБО ЕС.

ЕВРОПЕЙСКАЯ ИНТЕГРАЦИЯ В СФЕРЕ БЕЗОПАСНОСТИ И ОБОРОНЫ: КЛЮЧЕВЫЕ ТРЕНДЫ

Европейская интеграция в сфере безопасности и обороны с момента образования ЕС из-за отсутствия значительных вызовов, входящих в ранг экзистенциальных угроз, развивалась медленно и волнообразно. Стратегия безопасности Европейского союза 2003 г. (даже с учетом корректировки в 2008 г.) была нацелена на сотрудничество со всеми акторами, а не только с идеологически близкими партнерами. В ней постулировался тезис о том, что “Европа еще никогда не была такой процветающей, безопасной и свободной” [ист. 2].

ГСБ, наоборот, устремлена на консолидацию сил Евросоюза перед угрозами как внутреннего, так и внешнего характера. Она была принята в период острого миграционного кризиса, Брекзита, начала конфликта с Россией и нарастания противоречий с главным союзником – США. Лейтмотивом ГСБ может служить тезис из ее предисловия о том, что “цели и само существование Союза ставятся под сомнение” [ист. 1]. Глобальная стратегия направлена на дальнейшее усиление военного компонента европейской интеграции. Так, Стратегический компас – это уже доктринальный документ военного характера, с конкретными задачами и сроками реализации оборонных инициатив стран Евросоюза. Цель Стратегического компаса –превращение ЕС в центр силы. Ретроспективный компаративный анализ трех стратегических документов позволяет выделить ключевые тренды трансформационных процессов в области безопасности и обороны ЕС (см. таблицу).

Таблица. Компаративный анализ стратегических документов Европейского союза

Источник: [ист-ки 1, 2, 3].

Во-первых, началась централизация военного потенциала Евросоюза. В рамках ОПБО впервые появился Центр военного планирования и управления (Military Planning and Conduct Capability, MPCC), созданный для более гибкого и эффективного реагирования на кризисные ситуации. Изначально онобъединял три миссии ЕС: в Мали (European Union Training Mission Mali), Сомали (European Union Training Mission in Somalia) и ЦАР (European Union Force in the Central African Republic) [4]. Впоследствии к MPCC была добавлена миссия в Мозамбике (European Union Training Mission in Mozambique), военная миссия ЕС на Украине (European Union Military Assistance Mission Ukraine) и партнерская военная миссия в Нигере (European Union military partnership mission in Niger) [5]. Многие эксперты рассматривают MPCC в качестве полноценного операционного военного штаба Евросоюза.

Актуализировался вопрос о европейских силах быстрого реагирования – так называемых европейских батальонах (EU battle group), созданных еще в 2004 г. В 2023 г. в Испании впервые в истории были проведены самостоятельные военные учения ЕС – MILEX / LIVEX 2023 [ист. 4]. В 2024 г. состоялись еще одни с участием европейских батальонов [ист. 5]. Эти учения координируются MPCC. Вопрос о том, насколько евробатальоны в количестве 1500 человек являются эффективными для быстрого развертывания (rapid deployment capacity), – дискуссионный. Например, С. Бископ считает, что более эффективным с учетом возможностей всех стран Евросоюза было бы наличие пяти-шести постоянно действующих европейских бригад численностью 5000 человек [6].

Во-вторых, началось формирование военно-промышленного комплекса Европейского союза. Оно получило свое институциональное оформление после активной фазы развития PESCO. Идея создания ВПК ЕС была сформулирована еще в Лиссабонском договоре, однако долгое время она оставалась нереализованной [7]. Только после принятия ГСБ были запущены программы из 17 проектов в различных сферах взаимодействия, касающихся так или иначе материально-технического оснащения вооруженных сил стран-участниц. С момента фактического запуска PESCO в 2017 г. количество проектов в его рамках увеличилось в 4 раза. Сейчас PESCO содержит 68 структурированных программ, в каждую из которых входит определенная группа государств – членов ЕС (см. рис. 1). В большинстве проектов представлены такие страны, как Франция, Германия, Испания и Италия. Именно они в совместном заявлении оборонных ведомств выступили с призывом о формировании Стратегического компаса [ист. 6]. PESCO – это и вклад в стратегическую автономию Евросоюза, и источник противоречий между США и ЕС. Для крупных европейских стран, например Франции, он выгоден как политически (укрепление влияния в регионе), так и экономически (французский ВПК получает преимущество над американским) [8].

В-третьих, усиливается невоенный компонент миссий ЕС и значение Центра гражданского планирования и управления (Civilian Planning and Conduct Capability, CPCC). В 2023 г. был принят Гражданский договор ОПБО (Civilian CSDP Compact, далее – ГД). Его цель – создание устойчивой и стабильной системы в кризисных регионах и обеспечение безопасной и непрерывной работы миссий ЕС. ГД охватывает различные сферы взаимодействия стран ЕС, которые не касаются напрямую военных аспектов: использование жандармерии, участие экспертов. Гражданский договор ОПБО призван решить важную задачу – нехватку прикомандированного персонала (seconded personnel) в европейских миссиях по урегулированию кризисов [9]. Усиление гражданского компонента ОПБО может позволить Евросоюзу более эффективно управлять различными процессами гуманитарного характера.

КОЛЛЕКТИВНАЯ СЕКЬЮРИТИЗАЦИЯ И ОПБО ЕС

Согласно теоретикам Копенгагенской школы Б. Бузану и О. Уиверу, секьюритизация – это процесс, при котором актор возводит определенную проблему в ранг экзистенциальной угрозы для последующего принятия определенных решений, направленных на ее купирование [10]. Секьюритизация предстает в виде модели политического конструкта, состоящего из трех основных элементов: секьюритизирующий актор, сам предмет секьюритизации и референтный объект (реципиент, на которого направлен эффект от секьюритизации, то есть предмет, находящийся в состоянии экзистенциальной угрозы). В случае с коллективной секьюритизацией единый актор состоит из нескольких, объединенных одной угрозой. Коллективная секьюритизация характерна для международных организаций с одной системой ценностей. Ценностный фактор имеет большое значение, поскольку для формирования конструкта необходимо объединение акторов под общей идеей.

В ЕС при формировании коллективной секьюритизации в обороне и безопасности, наиболее чувствительных сферах, сложно создать единый секьюритизирующий актор. Согласно С. Лукарелли, Дж. Сперлингу и М. Вебберу, это связано с возрождением нарративов верховенства национальной безопасности над коллективной, отсутствием экономической солидарности в период экономических кризисов и несогласием по ряду вопросов внутренней политики – миграции и Брекзита [11, p. 483]. Однако, несмотря на непростой период и вызовы как внутреннего, так и внешнего характера, ЕС смог продемонстрировать способность действовать в качестве секьюритизирующего актора. Его эффективность можно оценить, проанализировав действия Европейского союза на каждом этапе коллективной секьюритизации. Она проходит шесть этапов (см. рис. 2).

На первом – устанавливается статус-кво, который устраивает секьюритизирующего актора и референтный объект. На втором этапе статус-кво меняется, что приводит к поиску нового баланса. На третьем – выполняется секьюритизирующее действие, часто – речевой акт, который формирует дискурс, связанный с угрозой. Четвертый этап – это реакция референтного объекта (аудитории), который в случае удачного секьюритизирующего действия воспринимает угрозу как экзистенциальную, что обеспечивает переход на следующий уровень. Третий и четвертый этапы обычно имеют рекурсивный характер, то есть процессы на данных этапах взаимозависимы. На пятом этапе вырабатывается политическая стратегия. Например, создается доктринальный документ, определяющий основные векторы внешней и внутренней политики. Последний, шестой этап – установление нового статуса-кво и имплементация стратегических императивов, предложенных на предыдущем этапе.

Стоит отметить, что коллективная секьюритизация осложнена, во-первых, устойчивостью к ней некоторых аспектов безопасности. Например, в сфере энергетики, в отличие от экологии. Во-вторых, из-за чувствительности национальных правительств к теме безопасности сложно прийти к консенсусу, чтобы выступить в роли единого секьюритизирующего актора.

В коллективную секьюритизацию в ЕС вовлечено много акторов, так как ОПБО охватывает большое количество институтов. Это значительно повышает роль Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности Европейского союза. Занимающий этот пост вовлечен во все этапы секьюритизации. Особенно высока его роль в осуществлении секьюритизирующего действия. Необходимо отметить, что внешняя политика и оборона остаются прерогативой государств – членов ЕС. Однако значение Верховного представителя по мере углубления военно-политической интеграции увеличивается. Именно он замещает секьюритизирующий актор, выступает с конкретными предложениями, руководит Центром военного планирования и управления и военными учениями.

МОДЕЛЬ КОЛЛЕКТИВНОЙ СЕКЬЮРИТИЗАЦИИ И ЕЕ ОГРАНИЧЕНИЯ

Коллективная секьюритизация в Евросоюзе многогранна. Это объясняется тем, что, разделяя общие ценности, каждая страна имеет не всегда совпадающие национальные интересы. Восприятия угроз у членов Евросоюза также часто не совместимы с тем, что транслирует Брюссель. Во многом приоритеты в области безопасности государств – членов ЕС определяются экономическими соображениями, задачами внутренней политики, опосредованы географическим положением, исторической памятью и геополитическими амбициями.

Лидеры Евросоюза – Франция и Германия – внесли большой вклад в создание Глобальной стратегии и Стратегического компаса. Именно французский и германский министры обороны в письме к Верховному представителю по иностранным делам и политике безопасности выдвинули идеи по военной интеграции стран ЕС [13]. При этом Франция и Германия имеют разное ви́дение стратегической автономии. Для первой она означает прежде всего способность Союза действовать без опоры на США и командные структуры НАТО, тогда как позиция второй более осторожная и сдержанная [14].

Кроме того, крупные региональные акторы, как, например, Польша, преследуют свои геополитические интересы и пытаются противопоставлять их, по мере возможности, и Франции, и Германии. Принятие Пакта о миграции и предоставлении убежища в 2020 г. было критически встречено многими государствами ЕС. Тем не менее секьюритизация угроз, которые входят в категорию новых, технологических, либо исходящих от общего внешнего врага, происходит легко. И наоборот, те вызовы, которые не касаются конкретной страны или воспринимаются в качестве ответственности других, наиболее сложны для секьюритизации. Например, вопросы кибербезопасности – это угрозы общего характера. Поэтому они достаточно полно имплементированы в конкретные императивы Стратегического компаса, а миграционная проблема не касается всех, поэтому убедить все страны ЕС действовать в рамках одних и тех же правил представляется трудно выполнимой задачей.

УПРАВЛЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТЬЮ И ЕВРОПЕЙСКАЯ ИДЕНТИЧНОСТЬ

Коллективная секьюритизация может быть эффективна при стабильном и гармоничном функционировании двух параметров, находящихся в корреляционной зависимости: управление безопасностью (security governance) и европейской идентичностью в области обороны и безопасности (EU Security and Defense Identity). Управление безопасностью – это система формальных и неформальных механизмов для достижения политических целей [15], а именно поиска эффективных мер разрешения экзистенциальных угроз. Эти меры должны носить комплексный и универсальный характер, с учетом того факта, что угрозы безопасности и степень их распространения являются слабо прогнозируемыми.

Управление безопасностью Евросоюза – это комплекс формальных и неформальных практик и связей, причем с течением времени неформальные структуры европейской интеграции постепенно заменялись на формальные [16]. Дело в том, что система, на них основанная, имеет большие недостатки. Во-первых, для неофициальных механизмов взаимодействия характерно отсутствие транспарентности, что усложняет процесс имплементации принятых в таком формате договоренностей и не способствует укреплению доверия между акторами. Во-вторых, слабо развит институт ответственности за решения. Например, пандемия COVID-19 показала, что в условиях острых кризисов государства могут пренебречь взятыми на себя обязательствами. В-третьих, ЕС из-за неготовности большинства его членов к потере части суверенитета в вопросах обороны и безопасности имеет ограничения в сфере законодательства.

Управление безопасностью на нормативном уровне в Европейском союзе находится на достаточно высоком уровне. Все три основополагающих документа в этой сфере – Стратегия ЕС 2003 г., ГСБ 2016 г. и Стратегический компас 2022 г. – хорошо структурированы и стали основой для дальнейших институциональных решений в области обеспечения безопасности и обороны. На эмпирическом уровне необходима гибкость и оперативность, чтобы учитывать различные интересы государств – членов ЕС. Для этого требуется единая европейская идентичность. Имеется ли она – вопрос дискуссионный. Европейская идентичность в области безопасности и обороны (European Security and Defence Identity, ESDI) развивалась в рамках НАТО для большей консолидации внутри альянса [ист. 9]. Формирование подобной идентичности, но внутри ЕС, было заложено в Маастрихстком договоре и стало задачей стран, входящих в Западноевропейский союз (ЗЕС) [17]. После вступления в силу Лиссабонского договора Брюссель все меньше фокусировался на вопросах единой идентичности. Представляется, что катализатором ее поиска стали противоречия между ЕС и США в период первой администрации Д. Трампа. Именно тогда президент Франции Э. Макрон громко заявлял о “мозговой смерти” НАТО, о необходимости государствам-членам самим защищать себя, об отсутствии готовности к этому у США, а также о Брекзите как об “историческом предупредительном сигнале” для Евросоюза [ист-ки 10, 11]. Несомненно, это секьюритизующее действие Макрона имело влияние на внутреннюю политику ЕС. В частности, стратегическая автономия стала обсуждаться на институциональном уровне Евросоюза. Однако это не способствовало формированию идентичности.

Важной составляющей идентичности являются ценностные ориентиры. Как отмечает Л.А. Фадеева, в теории международных отношений вопросы безопасности и идентичности связаны между собой [18, c. 23]. Можно добавить, что для ЕС безопасность в самом широком смысле – это противодействие вызовам, угрожающим его ценностным ориентирам.

В настоящее время европейская идентичность в области безопасности и обороны только начинает формироваться, в первую очередь на идее о стратегической автономии. Ее создание будет способствовать упрощению процессов коллективной секьюритизации на каждом из ее этапов.

 *   *   *

            Трансформация институтов ОПБО – основная тенденция современного этапа европейской интеграции. ЕС постепенно превращается в актора международных отношений, способного действовать не только с позиции “мягкой”, но и с позиции “жесткой” силы. Евросоюз поступательно развивает оборонную и военную сферы, что говорит о смещении его фокуса внимания на вопросы защиты. Дальнейшие процессы в этой области будут зависеть как от самих угроз, так и от их восприятия Брюсселем. ЕС, становясь коллективным секьюритизирующим актором, вырабатывает решения и имплементирует их. Проект PESCO, создание Центра военного планирования и управления и формирование евробатальонов – результаты коллективной секьюритизации.

ДРУГИЕ ИСТОЧНИКИ / SOURCES

1. Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy. European Union External Action, June 2016. Available at: https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/eugs_review_web_0.pdf (accessed 01.06.2024).
2. European Security Strategy: A Secure Europe in a Better World. Publication Office of the European Union, 2009. 46 p. Available at: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/d0928657-af99-4552-ae84-1cbaaa864f96/ (accessed 01.06.2024).
3. A Strategic Compass for Security and Defence. European Union External Action. Available at: https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/documents/strategic_compass_en3_web.pdf (accessed 01.06.2024).
4. 4. MILEX 23 – EU Crisis Management Military Exercise. European Union External Action. 18.09.2023. Available at: https://www.eeas.europa.eu/eeas/milex-23-–-eu-crisis-management-military-exercise-2023_en (accessed 03.06.2024).
5. Kick-off the EU Crisis Management Military Exercise 2024 – MILEX 24. European Union External Action. 11.04.2024. Available at: https://www.eeas.europa.eu/eeas/kick-eu-crisis-management-military-exercise-2024-milex-24_en (accessed 03.06.2024).
6. France, German, Italian and Spanish Defence Ministers reaffirm their strong commitment to Europe. European Defence Review, 30.05.2020. Available at: https://www.edrmagazine.eu/france-german-italian-and-spanish-defence-ministers-reaffirm-their-strong-commitment-to-europe (accessed 03.06.2024).
7. Permanent Structured Cooperation (PESCO). Available at: https://www.pesco.europa.eu (accessed 03.06.2024).
8. COUNCIL DECISION (CFSP) 2023/995 of 22 May 2023 amending and updating Decision (CFSP) 2018/340 establishing the list of projects to be developed under PESCO. Official Journal of the European Union, 23.05.2023. Available at: https://www.pesco.europa.eu/wp-content/uploads/2023/06/2023-05-22-Council-Decision-PESCO-projects-update-5th-wave-2023.pdf (accessed 03.06.2024).
9. European Security and Defence Identity. EUR-Lex. Access to European Union Law. Available at: https://eur-lex.europa.eu/EN/legal-content/glossary/european-security-and-defence-identity.html (accessed 05.06.2024).
10. Emmanuel Macron warns Europe: NATO is becoming brain-dead. The Economist, 07.11.2019. Available at: https://www.economist.com/europe/2019/11/07/emmanuel-macron-warns-europe-nato-is-becoming-brain-dead (accessed 05.06.2024).
11. Brexit is a “historic warning sign” for the European Union, says Macron. France 24, 31.01.2020. Available at: https://www.france24.com/en/20200131-brexit-united-kingdom-macron-britain-france-eu-european-union-europe-french-president-london-brussels-élysée-palace (accessed 05.06.2024).

Об авторах

К. К. Гусейнов

Автор, ответственный за переписку.
Email: k.guseinov@almau.edu.kz
ORCID iD: 0000-0001-7344-3433
Алматы

Список литературы

Дополнительные файлы